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Estudos

Contextualização histórica do etanol


novaCana.com - 16 out 2013 - 06:10 - Última atualização em: 27 ago 2014 - 17:08
Desde a sua estreia comercial no Brasil, nos anos 1920, a cadeia do etanol alterna graus de maior e menor intervenção do Estado. Porém, somente com o advento do Programa Nacional do Álcool (Proálcool), na década de 1970, é que se definiu claramente uma estratégia de médio e longo prazo, permitindo que o setor privado investisse no aumento da produção e no desenvolvimento da cadeia. A motivação do governo para lançar o Proálcool foi o peso da conta petróleo na balança de pagamentos do país, que importava na época mais de 80% do petróleo que consumia, além da questão de segurança energética. Contribuiu também o fato de que a indústria canavieira estava com capacidade instalada ociosa.

Contudo, com o aumento da produção interna de petróleo e com a queda de seus preços internacionais, em meados da década de 1980, o governo reduziu sua interferência neste mercado, desmotivou a produção de etanol e gerou um quadro de dificuldades que encerrou a fase de expansão do Proálcool. Em 1986 o governo federal reviu as políticas de fomento, retirando o subsídio ao álcool, o que reduziu a rentabilidade média da agroindústria canavieira e estimulou ainda mais o uso da cana para a fabricação de açúcar para exportação.

O carro movido a etanol hidratado (álcool etílico), que é utilizado em substituição à gasolina, perdeu competitividade em relação aos carros à gasolina. Porém, a obrigatoriedade do uso do álcool anidro na mistura com a gasolina, bem como a velha frota de carros movidos exclusivamente pelo álcool hidratado mantiveram o programa vivo. Outro ponto de grande relevância para a sobrevivência do etanol foi a manutenção da infraestrutura de abastecimento – o biocombustível continuou disponível em mais de 90% dos 30 mil postos do país. A partir de 2003, com o lançamento dos veículos flexíveis ao combustível, o consumo do etanol hidratado voltou a crescer de modo expressivo, elevando os números de todas as etapas da cadeia de produção e consumo.

É importante observar que, mesmo nessa época de aparente indefinição sobre o futuro do etanol, estudos independentes sugeriam a necessidade de manter o programa em operação. Foi proposto o ajuste na taxa de crescimento em novo contexto, mas assegurando a continuidade do programa, não somente pelos benefícios ambientais e econômicos associados, como também pelos ganhos de produtividade – da matéria-prima e do trabalho – em curso. Chegou-se a estimar que o etanol poderia ser competitivo frente ao petróleo a partir de US$ 30 o barril (SERÔA DA MOTTA; FERREIRA, 1988). Posteriormente, tal competitividade foi estimada para o patamar de US$ 70 o barril, no Plano Nacional de Agroenergia (PNA) (BRASIL, 2006), condição que ainda prevalece.

As condições atuais tanto de produção quanto de consumo de biocombustíveis possuem diferenças importantes em relação à época e aos apelos do Proálcool. Isto ocorre em aspectos como: ambiente de competição de livre mercado, adesão de outros países aos biocombustíveis, redefinição da matriz energética, competição por outros usos da terra e o estímulo à transformação do etanol em commodity. Outra importante diferença é o maior apelo das questões ambientais envolvendo a busca por alternativas de energias renováveis, aspecto que o setor sucroalcooleiro ganhou espaço, com o fornecimento de energia elétrica pela queima do bagaço da cana.

Início

Desde a década de 1920, a relação do Brasil com o etanol foi estabelecida. O extinto Instituto de Açúcar e do Álcool (IAA) e a Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (ESALQ) desempenharam papel muito importante para o crescimento do setor alcooleiro no país, ao buscar, no exterior, a melhor tecnologia então disponível para a fabricação do álcool etílico. No fim dos anos 1930 foram realizadas novas aquisições de máquinas e as Usines de Melle, instaladas na França, responsáveis pelo desenvolvimento e pela patente do processo de fermentação com reciclo do fermento.

O governo brasileiro, ao criar o Proálcool em 1975 (Decreto no 76.593), tinha o objetivo de estimular a produção do combustível, visando ao mercado interno e externo.1 De acordo com o decreto, a produção oriunda da cana-de-açúcar, da mandioca ou de qualquer outro insumo deveria ser incentivada por meio da expansão da oferta de matérias-primas, com especial ênfase no aumento da produção agrícola, na modernização, na ampliação e instalação de novas unidades produtoras e na construção de unidades armazenadoras.

Os veículos movidos a álcool chegaram a atingir 85% das vendas totais no país, como em 1985 quando ocorreu uma reviravolta no cenário, com a redução dos preços do petróleo e a recuperação dos preços do açúcar nos respectivos mercados internacionais. Isto desmotivou a produção de etanol e gerou um quadro de dificuldades que encerrou a fase de expansão do Proálcool. Em 1986 o governo federal reviu as políticas de fomento, retirando o subsídio ao álcool, o que reduziu a rentabilidade média da agroindústria canavieira e estimulou ainda mais o uso da cana para a fabricação de açúcar para exportação.

Como resultado dessa escolha governamental para o etanol e também devido à ausência de políticas específicas de incentivo para esse biocombustível, em 1989 os consumidores enfrentaram descontinuidades na oferta do produto. Os mecanismos de formação de estoques de segurança não funcionaram a contento, sendo necessárias medidas emergenciais como a redução do teor de álcool anidro na gasolina, a importação de etanol e o uso de mistura de gasolina com metanol, como substituto ao etanol anidro.

Uma consequência duradoura da crise de abastecimento foi a perda de confiança do consumidor brasileiro, levando a uma inevitável queda das vendas dos carros movidos exclusivamente a etanol. Assim, as vendas de veículos a etanol atingiram uma participação de apenas 11,4%, em 1990 (SCANDIFFIO, 2005). Somente a partir de meados de 2003, com o lançamento dos veículos flexíveis ao combustível, a produção e o consumo do etanol hidratado voltaram a crescer de modo expressivo.

Até o início dos anos 1990 as características estruturais básicas da agroindústria sucroalcooleira, no Brasil, eram resultantes de décadas de controle estatal, com a produção agrícola e industrial sob controle das usinas, além de uma heterogeneidade produtiva – especialmente na produção da cana. Adicionalmente, o reduzido aproveitamento de subprodutos e a competitividade eram fundamentados, em grande medida, nos baixos salários – que assim permanecem – e na produção extensiva da cana. As diferenças técnicas eram significativas entre as unidades produtivas das regiões Norte – Nordeste e Centro – Sul e, mesmo dentro das regiões, existiam diferenças acentuadas de produtividade e escala de produção (BNDES, 2007). Atualmente estas diferenças se reduziram, mas, devido aos vários fatores envolvidos, o rendimento médio da cana ainda oscila entre 70 mil toneladas por hectare (ha) a 84 mil toneladas, de uma região para outra.

Outra importante medida implantada no começo dos anos 1990, que revisou o papel do Estado na economia nacional, foi que o governo brasileiro desencadeou o processo de desregulamentação do setor. Em 2001 os controles governamentais ainda impostos ao mercado, no que se referiam a preços e cotas, foram totalmente retirados, passando a prevalecer a livre competição entre os produtores.

A elevação dos preços internacionais do petróleo, a partir de 2002, e o consequente aumento do preço da gasolina trouxeram de volta o interesse do consumidor pelo carro a álcool. Porém, as vendas não deslanchavam pelo receio que a população tinha quanto à garantia de abastecimento, até o momento em que as montadoras de veículos disponibilizaram o motor flexível ao combustível Flex Fuel Vehicle (FFV). A resposta a estas mudanças podem ser observadas no gráfico 1, que apresenta as vendas por tipo de automóvel nos anos recentes, mostrando a volta do dinamismo do etanol.

evolucao vendas automoveis por tipo combustivel utilizado

Como pode ser verificado pelos dados do gráfico 1, o desenvolvimento da tecnologia FFV marca um novo momento para o mercado do etanol no Brasil, que se consolida a partir de 2005. Este é um contexto no qual se pode considerar um sistema integrado, que liga o setor sucroalcooleiro com o da produção de automóveis e se posiciona no cenário econômico como um dos mais dinâmicos da economia brasileira.

O fato de o Brasil já deter a excelência em pesquisa canavieira e de ter transformado a tecnologia deste segmento em uma referência internacional têm sido também fundamentais para que sejam superadas as oscilações do mercado. O setor sucroalcooleiro passou a apresentar ganhos em produtividade, enquanto os preços do petróleo apresentam uma tendência de continuidade da trajetória crescente. Estes fatos conferem maior segurança ao setor e fazem que a indústria automotiva se interesse pelos carros bicombustíveis.
Assim, a busca por energias renováveis menos agressivas à saúde humana e ao meio ambiente transformou o etanol em grande aposta econômica do país. Além disso, a demanda por este combustível no mercado internacional tem sido crescente a partir de 2005, sendo o Brasil o maior exportador (maior market share).

Até meados de 2002 as exportações brasileiras de álcool eram insignificantes, mas com o crescimento da demanda no mercado internacional o volume exportado cresceu de 516 milhões de litros em 2001-2002, para 4,7 bilhões de litros, na safra 2008-2009, de um total produzido próximo de 25 bilhões de litros de etanol nesta safra. As exportações de açúcar, desde a safra 2004-2005, superam as 16,5 milhões de toneladas, alcançando 20,7 milhões em 2008-2009.
O crescimento das exportações brasileiras de açúcar explica boa parte da significativa expansão do setor sucroalcooleiro nacional nos últimos anos. Porém, doravante a perspectiva é de fornecer o etanol para o mercado interno em expansão e para o mercado internacional, devido à grande busca por fontes renováveis de energia. Este crescimento abrange tanto as tradicionais regiões produtoras como São Paulo, quantos os estados na fronteira agrícola. São exemplos as unidades em operação ou com pedidos de instalação nos estados de Goiás, da Bahia e de Mato Grosso do Sul, em que a maior rentabilidade da cana-de-açúcar frente ao gado e à maioria das culturas agrícolas faz que os canaviais avancem e gradualmente tomem o lugar da pecuária e da agricultura, as quais se deslocam para microrregiões ou mesorregiões de distintas características.

O mercado internacional de etanol apresenta potencial para crescer rapidamente nos próximos dez anos, podendo atingir mais de duas centenas de bilhões de litros. No entanto, a natureza estratégica do produto tende a induzir algum grau de protecionismo, dificultando o acesso das vendas brasileiras e retardando as compras por parte de alguns importantes atores, como a União Europeia (UE) e os Estados Unidos, que tendem a privilegiar a produção doméstica antes de recorrer às importações. Outra tendência é que as grandes empresas destes países, que já dominam o mercado mundial de produção de etanol e de fornecimento de máquinas, tecnologias e demais insumos, passem a produzir em terras brasileiras e em outros países em torno do Equador para exportar para o seu mercado consumidor.

O Brasil possui o menor custo de produção do etanol, essencialmente, porque usa a cana-de-açúcar como matéria-prima e porque a mão de obra na fase agrícola é barata relativamente aos outros fatores de produção e à cadeia de petróleo (SOUSA; MACEDO, 2009). A cana possui um rendimento maior do que as outras matérias-primas por possuir maior concentração de sacarose. O milho utilizado nos Estados Unidos, por exemplo, apesar de ser um produto considerado altamente competitivo, tem custo maior, pela necessidade de quebrar a molécula do amido e transformá-lo em sacarose enquanto a cana-de-açúcar não necessita de nenhum processo de quebra.

Também é relevante o fato de as distribuidoras de combustíveis e as redes de abastecimento se caracterizarem como os grandes agentes integradores do setor de biocombustíveis, por serem vinculados à cadeia de derivados de petróleo e objeto de regulação estatal em estágio mais avançado, diferentemente de outros países produtores de biocombustíveis. Isto possibilita que, no Brasil, não seja mais necessário qualquer tipo de subsídio direto sobre a produção e a comercialização de etanol, diferentemente do que ocorre em outras nações. Porém, ações do governo para o setor continuam a ocorrer, como parece natural, principalmente para o equilíbrio entre preços e custos na cadeia: ocorrem por meio da manutenção de preços da gasolina em patamares que não inviabilizem o álcool quando o preço do petróleo cai; pela garantia de mistura de até 25% de álcool anidro à gasolina; pela manutenção de linhas de financiamento que fazem do setor sucroalcooleiro um dos maiores tomadores de crédito junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES); e pela dotação da infraestrutura necessária. A livre escolha do mercado entre a produção do etanol ou do açúcar também é um fator determinante para o equilíbrio do setor, embora esta flexibilidade não seja imediata.

Vale ressaltar que a estratégia brasileira na área de biocombustíveis está associada a preocupações com a segurança energética e com a utilização de energias renováveis com sustentabilidade ambiental, fatores que têm estimulado diversos países a buscar alternativas aos combustíveis fósseis e a adotar medidas para reduzir emissões de gases de efeito estufa.
No caso do Brasil, essa estratégia se associa ainda a diversas ações, estruturadas em três vertentes: global, regional e bilateral. Na vertente global, o Brasil tem defendido a adoção de padrões e normas técnicas internacionais que permitam o estabelecimento de mercado global para esses produtos. Para criar um mecanismo de coordenação entre os maiores produtores/consumidores de biocombustíveis, foi criado, em março de 2007, nos Estados Unidos, o Fórum Internacional de Biocombustíveis. Adicionalmente, é objetivo do Brasil estimular estudos científicos e inovações tecnológicas que garantam a sustentabilidade no longo prazo da produção de biocombustíveis, assim como a não interferência de sua produção no cultivo de alimentos.
No âmbito regional, o Brasil tem estimulado a integração energética da América do Sul, com a promoção da diversificação da matriz nos países da região e o incentivo às fontes de energia renováveis. Também foi assinado Memorando de Entendimentos do Mercado Comum do Sul (Mercosul) para ampliar a cooperação no tema. A integração das cadeias de produção e de comercialização do etanol e do biodiesel na região – incluindo aspectos de regulação e fiscalização – visa contribuir para o aproveitamento das importantes vantagens competitivas dos países sul-americanos no campo dos biocombustíveis, reconhecendo a oportunidade de se produzir riqueza e desenvolvimento de modo sustentável na região.

A terceira vertente de atuação brasileira, no campo bilateral, abrange iniciativas de cooperação técnica – inclusive na pesquisa de fontes alternativas para a produção de biocombustíveis – e de promoção de intercâmbio científico e acadêmico. Sua operacionalização se tem dado por meio da assinatura de memorandos com Paraguai, Uruguai, Chile, Equador, Itália e outros países. O recente Memorando de Entendimentos assinado com os Estados Unidos também prevê cooperação em terceiros países para o desenvolvimento dos biocombustíveis.

Do ponto de vista das políticas públicas para o setor, podem-se destacar dois momentos, em 2009, que exemplificam a possibilidade de produção de etanol com sustentabilidade socioambiental. Em junho, o governo federal, o setor sindical e as usinas lançaram o Compromisso Nacional para Aperfeiçoar as Condições de Trabalho na Cana-de-Açúcar; e em setembro, o governo divulgou o Zoneamento Agroecológico (ZAE) da Cana-de-Açúcar, propondo vetos à expansão da cultura e à instalação de novas usinas na Amazônia, no Pantanal e na bacia do Alto Paraguai, indicando regiões de cultivos que totalizam 70 milhões de hectares aptos ao plantio, principalmente em áreas já desmatadas.

Essas recentes medidas retiram parte dos argumentos dos países europeus e dos Estados Unidos quanto a problemas ambientais e trabalho degradante no país. Aliado ao processo de mecanização que atinge mais de 50% das propriedades do Centro – Sul, devendo ir a 70% até 2017, com redução da queima pré-corte, o setor sucroalcooleiro parte para maior grau de tecnificação e redução de danos ambientais também na etapa agrícola. Da mesma forma, há de se caminhar para a redução no consumo de água, de modo a não necessitar de grandes vazões para irrigação e processo industrial, o que já é tecnologicamente viável. Faltam ajustes em regulação, custos e financiamentos para o alcance de um grau de maior sustentabilidade ambiental e social do setor que o isente de críticas evitáveis sob todos os aspectos.

Segundo Macedo e Nogueira (2005), o etanol conseguiu importantes resultados desde sua efetiva incorporação à matriz energética brasileira, em 1975:

  • A produção e a demanda ultrapassaram largamente as expectativas colocadas no início do Proálcool.
  • A implementação de tecnologias e de avanços gerenciais tornou este combustível renovável menos dependente de políticas que compensem a maior competitividade de preço dos combustíveis fósseis, nas condições atuais em que eles externalizam mais os custos da poluição.
  • As características de sua produção o torna a melhor opção para redução de emissão de gases de efeito estufa.
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